【市政協“提高我市社會化養老服務水平”專題協商】報道之二
莆田：提升社會化養老服務水平
圖為涵江老人公寓一角
圖為東莊鎮厝頭村農村幸福院餐廳
圖為民營醫療機構盛興醫院，該院發揮優勢，興辦健康養老中心。
●【問題】
我市養老服務業發展總體尚處在初級階段，養老服務機構主要以公辦福利中心（院）、鄉鎮敬老院和社區居家養老為主，與我市經濟社會發展的要求相比，尤其是與快速發展的老齡化、高齡化趨勢相比，仍然存在較大差距。
社會化養老觀念方面比較落后。一是認為把老人送入養老院、托老所等有失孝道，會被人歧視，這種觀念在農村尤其突出。二是認為養老就是解決老人的托養問題，目前還停留在傳統福利型、層面很低的養老服務模式上，其他諸如康復護理、心理疏導、文化娛樂、心理慰藉等老年人急需的服務還沒有跟上，打造功能更加完備的新型養老服務體系總體上還處于探索和初創階段。三是百姓對民辦養老服務業認可度不高，普遍存在公辦總比民辦好的心理，導致在一些中心城市公辦機構“一床難求”與民辦機構床位空置率相對較高并存現象。比如涵江區老人公寓（區福利院）由于地處市區中心，又屬于公辦，收費較低，導致“一床難求”，而有些民辦養老機構，雖然條件較好，但入住率較低。
一些政策落實不夠到位。一是政策用地落實困難。近幾年國土部門批準5家民辦養老院項目用地，只有涵江夕陽紅建成運營，其他的都在等待觀望，未投資建成，也有出現投資商取得土地后改變用途而導致養老機構發展停步的情況。二是新建城區和新建居住小區，沒有按市政府文件規定的“要按標準配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、 同步交付使用?！钡囊?。
民間資本投入養老積極性不高。現有機構養老服務主要是以公辦為主，民辦養老機構近年來雖有所發展，但投資規模和投入力度還遠遠不夠，社會參與市場運作機制尚未真正形成。在全市54家各類養老機構中，投入運營的民辦養老機構僅5家占9.26%。這是因為，民辦養老服務機構投入資金大、效益周期長、行業風險高，對投資者缺乏吸引力。從我市幾家規模比較大養老機構經營來看，大多數屬于虧損經營。
管理服務水平較低。一是基礎設施差。一些民辦養老院是由租用的民房倉庫或閑置的房屋改建而來的養老機構，存在環境差、設施陳舊簡陋等問題，且往往因缺乏資金無力改建或因受場地限制難以擴建。多數鄉鎮敬老院位于郊區，存在交通不便，設施簡陋，護理或醫療設備缺乏等問題，床位空置率較高，甚至出現“空殼化”。全市已建成鄉鎮敬老院35所，但目前入住只有21所，入住“五保老人”163人，入住率只有10%。二是服務人員少。全市從事養老護理工作的多以“50歲以上”的就業困難人群為主，流動性強，僅能提供助餐、照料、家政等簡單服務，有的機構一個護理人員需要照顧20個乃至60、70個老人。養老服務人員收入和社會地位較低，是年輕人特別是城鎮年輕人不愿意進入養老機構就業的主要原因。三是專業水平低。全市絕大部分養老機構基本難以實現由單純供養型向收養、治療、康復、教育、娛樂相結合方向發展的養老機構功能定位。有的機構養老護理人員大都為外來和本地已退休人員，且以女性居多，文化程度普遍不高，大多沒有經過系統的專業化培訓，與老年人的需求存在較大差距。而受過專門培訓的護理、助老人員，也往往因待遇不高、勞動強度大、存在社會偏見等原因，流動頻繁。如仙游愛心養老院，用房由舊房改造而來，條件簡陋，住養的老年人日平均達120人以上，但護理工作僅由一對外來的打工夫婦負責。截至目前，全市參加職業資格培訓并取得護理員資格的共有429人次，取得初級以上養老護理員職業資格證書的有58人，這些人員主要集中在公辦養老機構，民辦養老機構的護理員缺失已成為養老服務業發展的一個重要障礙。
醫養結合缺乏。從調查情況看，全市現有護理型床位883張，占機構床位數的8.9%，醫療護理型養老機構床位發展嚴重不足。全市養老機構中除市、縣兩級的社會福利中心、軍休所和光榮院設置了醫務室，具備對老年人進行簡單的康復護理能力外，其它機構僅設有簡單的醫務間，特別是目前民辦養老機構還未能設立醫療機構，提供的服務偏重于生活照料，缺乏醫療康復和精神慰藉等服務，遠不能滿足需要全方位服務的老人們的需要。一方面，民辦養老機構經營困難，設置醫療設施，增加了運營成本；另一方面，醫療機構在利用閑置的資源興辦養老床位向老年護理、康復醫院轉型中，存在老年人在醫院直接享受住院醫療費用報銷政策難，發展護理型養老機構和床位受限，離省、市規定的至2020年底護理型床位占養老機構總床位比例達到30%的目標還有較大差距。
居家養老發展滯后。城市社區居家養老服務站和農村幸福院作為養老體系建設中的一個重要組成部分，但發展滯后。一是社區居家養老服務發展步履艱難。雖然市委、市政府在2010—2012年把社區養老服務中心列入為民辦實事項目，三年全市建成90個社區居家養老服務中心，實現了城市社區全覆蓋。但從調研的情況看，能夠正常運行的僅占23.3%、能艱難維持的占36.7%、無法正常運行的占40%。主要存在服務水平較低、工作經費缺乏、配套設施簡單、管理和護理人員缺乏、后續服務資金缺乏等問題，缺少為老年人助餐、助醫、助困、助急、助樂等服務內容，與老年人日益增長的物質、文化需求還有一定的距離。二是農村幸福院項目建設起步較晚。全市從2013年起，逐步啟動農村幸福院建設。據統計，在被認定的116個農村幸福院中，已建成運營的59個，覆蓋率達15.6%。離《意見》的“至2020年養老服務設施覆蓋60%以上村”的要求還有不少差距。
●【對策】
黨的十八屆五中全會提出，要積極開展應對老齡化行動。隨著人口老齡化、老人空巢化的不斷加劇，照料和護理老人問題更加突出，對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。著力構建與我市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，滿足人民群眾日益增長的養老需求，是今后一個時期保障和改善民生的重要任務。為此，調研組建議：
充分發揮各級政府的主導作用
發展社會化養老服務事業，必須首先明確政府在社會化養老服務體系建設中的角色定位，履行政府在統籌規劃、完善政策法規、提供財政支持、強化科學管理等責任，充分發揮政府的主導作用、政策的引導作用和各有關職能部門的指導作用。
加強統籌規劃和建設。各級發改、民政部門要結合制定“十三五”規劃，認真編制我市社會化養老服務發展專項規劃，并與經濟社會發展水平、人口老齡化發展水平相銜接，注重統籌資源，合理布局；市、縣區政府（管委會）規劃部門在編制城市（鎮）總體規劃、控制性詳細規劃中，要按照市政府的《意見》明確的標準和要求，分區分級規劃設置養老服務設施；國土部門將建設用地納入土地利用總體規劃和年度用地計劃，用地計劃指標優先保障養老服務設施建設用地。對新建城區和新建居住小區在落實養老設施規劃的總體操作上，參照解決“城市入園難”的做法，按照《莆田市舊城改造和新建住宅小區配套幼兒園建設管理規定》（莆政綜〔2011〕214號），建立聯合會審
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